Coordonarea deschisă împotriva sărăciei: noul proces european de „incluziune socială”

Introducere și context

Articolul analizează dezvoltarea și funcționarea „procesului de incluziune socială” al Uniunii Europene, un mecanism de coordonare a politicilor naționale împotriva sărăciei și excluderii sociale, lansat la nivel european în cursul anului 2001. Autorii trasează evoluția conceptului de „Europă Socială”, de la abordările bazate pe norme supranaționale obligatorii („hard law”), dominante până la mijlocul anilor 1990, spre o strategie mai flexibilă, întemeiată pe instrumente instituționale „soft”, culminând cu instituirea Metodei Deschise de Coordonare (MDC).

MDC a fost concepută ca un ansamblu de mecanisme precum ghiduri comune, planuri naționale de acțiune, evaluări inter-pares, rapoarte de evaluare comune și recomandări — fără caracter juridic obligatoriu, dar cu un potențial semnificativ de influențare a direcției de reformă la nivel național. Abordarea rămâne „soft” și respectuoasă față de suveranitatea statelor membre, facilitând adoptarea de decizii coordonate în domenii sensibile din punct de vedere politic.

Emergența excluderii sociale pe agenda comunitară

Tratatele originale ale Comunității Europene reflectau convingerea că creșterea economică va ameliora în mod automat condițiile de viață ale tuturor cetățenilor. Această perspectivă a început să fie pusă sub semnul întrebării în anii 1980. O Rezoluție a Consiliului din 1989 recunoaște că lupta împotriva excluderii sociale constituie o componentă esențială a dimensiunii sociale a pieței interne. Conceptul de excludere socială, preluat din discursul politicii publice franceze, a dobândit notorietate la nivelul UE în prima parte a Președinției Delors, datorită activității Observatorului privind Politicile Naționale de Combatere a Excluderii Sociale și a celui de-al Treilea Program privind Sărăcia.

Primele instrumente: Recomandările din 1992 și strategia concertată

Din Rezoluția din 1989 au decurs, în 1992, două Recomandări ale Consiliului. Prima, Recomandarea 92/441/CEE, a fost remarcabilă pentru cel puțin trei motive:

• A recunoscut natura multidimensională a excluderii sociale și insuficiența creșterii economice pentru garantarea integrării sociale.
• A invitat statele membre să recunoască dreptul fundamental al persoanei la resurse suficiente și asistență socială, prin instituirea sau menținerea unor scheme de venit minim.
• A solicitat Comisiei să organizeze schimbul sistematic de informații și evaluarea practicilor naționale — prefigurând astfel MDC.

Cea de-a doua recomandare, 92/442/CEE, a propus o „strategie de convergență” a obiectivelor și politicilor de protecție socială, fără a aduce atingere competențelor naționale. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam (1997) a inclus pentru prima dată în mod explicit lupta împotriva excluderii sociale printre obiectivele Comunității (articolul 136), oferind și o bază juridică pentru adoptarea unor directive și pentru încurajarea cooperării inter-statale.

Momentul decisiv: Consiliul European de la Lisabona (2000)

Consiliul European Extraordinar de la Lisabona din martie 2000 a marcat un punct de cotitură, stabilind obiectivul strategic al deceniului 2000–2010 de a transforma UE în cea mai competitivă economie bazată pe cunoaștere, cu mai multă coeziune socială. Au fost identificate două instrumente principale: MDC și un rol consolidat al Consiliului European în coordonarea politicilor. MDC urma să fie aplicată și în domeniul luptei împotriva excluderii sociale, implicând elaborarea de planuri naționale de acțiune, stabilirea de indicatori și procese periodice de monitorizare și evaluare inter-pares.

Obiectivele de la Nisa și lansarea procesului de incluziune socială

Lansarea efectivă a procesului a avut loc în decembrie 2000, la Consiliul European de la Nisa, care a aprobat patru obiective principale în lupta împotriva sărăciei și excluderii sociale:

1. Facilitarea participării la ocuparea forței de muncă și accesul la resurse, drepturi, bunuri și servicii.
2. Prevenirea riscului de excludere.
3. Sprijinirea celor mai vulnerabile persoane.
4. Mobilizarea tuturor organismelor relevante.

Statele membre au fost invitate să prezinte planuri naționale de acțiune bienale (NAP/incl), pe baza cărora Comisia urma să elaboreze un raport comun identificând bunele practici.

Rolul Comitetului de Protecție Socială și indicatorii comuni

Comitetul de Protecție Socială (CPS), înființat în 2000 și formalizat prin Tratatul de la Nisa, a jucat un rol esențial în apărarea autonomiei politicilor sociale față de politicile bugetare. În 2001, CPS a elaborat un set de 18 indicatori comuni ai incluziunii sociale, structurați pe două niveluri — 10 primari și 8 secundari — acoperind dimensiunile sărăciei financiare, ocupării, sănătății și educației.

Prima rundă a procesului și Raportul comun privind incluziunea socială

Toate cele 15 state membre au depus NAP/incl în iunie 2001. Raportul comun adoptat în decembrie 2001 a identificat opt provocări comune tuturor planurilor, dar și o serie de deficiențe: lipsa evaluării riguroase a politicilor, absența unor ținte cantificate, estimări bugetare insuficiente, vizibilitate redusă a problematicii de gen și implicare limitată a societății civile. Cu toate acestea, autorii consideră că procesul a demonstrat un potențial euristic, instituțional și maieutic semnificativ.

Concluzii și recomandări de politică

Autorii concluzionează că noul proces european de incluziune socială reprezintă un progres important, oferind oportunități reale de învățare reciprocă și consolidare instituțională. Totodată, identifică riscul ca procesul să degenereze într-un ritual bienal de „cosmetizare” a politicilor existente. Pentru a maximiza eficacitatea procesului, autorii recomandă: apropierea planurilor de acțiune pentru ocupare și incluziune socială, implicarea mai substanțială a partenerilor sociali și a ONG-urilor, îmbunătățirea bazelor statistice și actualizarea Recomandării 92/441 pentru a include garanții privind sănătatea, locuirea și educația pe tot parcursul vieții.

Referință

Ferrera, M., Matsaganis, M., & Sacchi, S. (2002). Open coordination against poverty: the new EU ‘social inclusion process’. Journal of European Social Policy, 12(3), 227–239.